1914年12月11日，日本内阁通过《对华交涉案》，即“二十一条”，这月2日上奏天皇批准，随即召驻华公使日置益回国述职。日本政府除“二十一条”外，还附有交涉时日本可对中国保证的事项，主要有以下4点：(1)保证袁大总统地位及其一身一家之安全；(2)严厉取缔革命党及中国留日学生，对反袁的日本商民浪人予充分注意；(3)适当时期商议胶州湾交还问题；(4)考虑审议袁大总统及有关大官叙勋或赠勋之事。日使日置益还提出要加上压迫或引诱手段，如：留驻山东日军，必要时可占领津浦路北段；煽动革命党、宗社党从事颠覆袁政府的活动；针对袁政府财政困难，拟以借款为诱饵，等等。12月15日，日置益回到北京，便秘密从事交涉布置。