1938年4月21日，毛泽东同张闻天、刘少奇等向八路军总部发出《关于平原游击战的指示》。
指示指出：“根据抗战以来的经验，在目前全国坚持抗战与正面深入群众工作两个条件之下，在河北、山东平原地区广大的发展抗日游击战争，坚持平原地区的游击战，也是可能的”；“党和八路军部队在河北、山东平原地区应坚决采取尽量广泛发展游击战争的方针，尽量发动最广大的群众走上公开的武装抗日斗争”；“组织游击队和不脱产的自卫军，在收复的地区应即建立政府”；“组织民众抗日战争，镇压汉奸，保护民众利益，帮助部队筹投给养”，“使政府、部队、人民群众密切联系起来”。
22日，八路军总部作了具体部署。遵照中国共产党中央委员会的指示和八路军总部的部署，各部队积极向平原推进。