义和团运动的迅速发展，汤统治集团内部形成主剿与主抚两派。西太后进退两难，举棋不定。她摄于义和团声势，深恐镇压义和团会危及清朝统治，又怕招抚义和团会得罪帝国主义，乃于1900年6月16日至19日连续4次召王大臣、六部九同商议和战一事。多次会议，主和与主战双方展开激烈争论，西太后倾向“我为江山社稷，不得已而宣战”，强令会议通过宣战。
20日，西太后撇开光绪帝，独自召集枢臣会议，随即发布紧急上谕，说明洋兵聚集律治，中外衅端已成，令各省督抚联络一气，共挽全局。
1900年6月21日（光绪二十六年五月二十五日），请前颁布宣战上谕，又谕各省督抚把集“义民”成团，以御外侮；随后发米2万石给义和团，让民团领用军械，赏银10万两；同时牵制义和团运动，“严加约束”。西太后在给各省督抚及对外使节的谕令中，一再声称利用义和团是防止“祸起肘腋”。
但至6月25日，西太后即下令停攻使馆，6月29日命驻外公使向各国解释宣战实出于无奈。