1946年5月18日，国共双方在南京达成合作修复黄河花园口大堤的协议。抗战胜利后，国民政府决定修复花园口大堤，引黄河回归故道，并特设黄河决口复堵工程局，由黄河水利委员会领导。然而花园口以下的黄河河床已断流8年，由于种种原因，堤防1/3左右已遭破坏，大约40万农民在此垦作，一旦黄水回归故道，势必造成新的灾难。
3月1日，花园口工程开工，国共双方关于此事的谈判也随之开始，参加谈判的有国民政府黄河水利委员会和行政院善后救济总署的代表，有中共方面冀鲁豫、渤海区代表，还有联合国善后救济总署代表。中共方面的立场自始即简单明确：力免除黄泛区人民的痛苦，同意黄河堵口归故道；但为避免造成新的灾难，须等故道堤防修复后，再行堵口放水。国民党方面则回避复堤问题，强调堵口的重要性。双方争执的中心实力堵口日期问题。
国共双方于3月下旬开始谈判，先后在4月7日、15日达成《开封协议》与《荷泽协议》，商定堵口与复堤同时进行，堵口合龙日期则视复堤情形而定；迁移居民由行政院发给迁移费；豫鲁两省修防处由中共代表参加。国民党方面实际力图在大汛前完成堵口工程，电令工程局加速施工，务必于7月l日前完工。解放区方面为了求得堵口复堤问题的合理解决，又在5月派代表赴宁，于18日与对方达成《南京协议》。双方同意下游复堤工程尽快开工，材料、工粮款由国民政府从速拨给，堵口工程以不给下游带来水害为前提。