企业利益相关者曾希望USCIS更进一步，宣布：一旦利用EB-5资金创造了就业，JCE就可以进行清算，可以偿还资金给NCE，或者继续持有资金直到条件居住期结束，或者甚至在条件居住期结束前把资金分配给投资人。USCIS没有进展到那么远。草案中写道：“根据情况，如果创造就业的企业应当偿还给新商业企业的资金的全部或者其中一部分在维持投资期间被偿还给了新商业企业，那么新商业企业必须继续将这些被偿还的资金投资到一个‘有风险的’活动中，在剩余的维持投资期间内保持如此。”更进一步，在草案中USCIS称，投资人仍然受到2013备忘录中明确解释的“重大变化”疑虑的约束，尤其是在投资人成为条件居民之前，但如果初始计划被依照执行，创造了就业，JCE的利润进行了清算，NCE可以把收入重新投资到“另一个‘有风险的’活动”中，不必担心I-526被拒绝批准或被撤销批准。
很多项目的发行协议文件已经给出了在资金被偿还给了NCE的情况下再次投资的可能性。这让人想起，USCIS最初拒绝批准了第一个“贷款模型”申请，因为NCE给JCE“一次性”贷款不是法规要求的“持续经营”，但AAO重审后颠覆了这个决定，给予了批准，因为NCE合伙协议的条款有贷款偿还后再次投资的可能性。其他项目已经为再投资做好了准备，期待着草案中宣布的这类政策。但是有些发行协议没有这类条款。令人高兴地，草案中称，NCE可以修改组织架构文件，去掉“清算条款”（规定JCE偿还资金后NCE即分配资金，即便这在投资人的条件居住期结束前），并加入新条款，允许再投资和进一步经营，直到投资人的条件居住期结束。
草案至少明确了一种摆脱两难困境的办法，但是这不清晰也不简单。这些问题草案都没有给出指南：需要以多快速度把资金再次投资？要求什么类型的新投资？需要在同一区域中心地区或TEA内吗？需要创造更多就业（数量？）吗，或者仅仅只需要“有风险”就可以？风险程度如何要求？购买政府工程项目的债券满足要求吗？投资人可以各自管理他们自己资金的再投资吗？
再投资的有效问题和相关要求会让NCE经理人和投资人陷入烦恼，他们必须面对一系列非移民问题，在再投资之路上，每个人必须互相同意到什么程度。在值得疑问的第二次投资中，毫无疑问会发生资金亏损。需要证券咨询建议，索赔概率也会上升。
再投资是个麻烦的打算，利益相关者毫无疑问会把它推后，辩称法律没有要求成功的NCE做这件事。对USCIS的上诉也会随之发生。
草案还留下了哪些空白
草案没有提到一些重要的明显需要解决方案的问题：
草案提及了“维持期”但没有准确定义这个期间何时开始何时结束。草案写到，资金可以保存在监管账户中（因此不是在NCE中），最晚到投资人变为条件居民时，并且USCIS说过，至少在那时候资金必须立即转入NCE（并立即转入JCE）。但是USCIS没有明确规定最早可以在I-526递交时还是批准时释放资金，在批准时释放是现下更普遍的情况。NCE是否要把投资资金一直压在手里不动，直到投资人确实以条件居民身份移民？NCE是否可以把资金用于某些未计划的目标，可能有风险或无风险，直到投资人变为条件居民？对于本备忘录草案，更重要地，如果JCE在投资人被变为条件居民前成功创造了就业并且把资金偿还给NCE，那么再投资会造成重大变化，并使得I-526承担撤销风险吗？
【注：USCIS在第六页的底部给出的说明看上去像是一段滑稽的“废话”，本质上是说如果NCE在投资人变为条件居民前确实依照计划创造了就业，那么这不是一个重大变化。这个没有发生重大变化的例子实际上没有给读者任何指示，不知道什么类型的实际变化会被认为不是重大变化，不会危害待审核的或已批准的I-526。不过可能这些说明是为了进一步解释在投资人变为条件居民前成功创造就业、资金偿还、再投资不会被认为是重大变化。这有待明确。】
必须维持投资的条件居住期何时结束——I-829递交时（在临时绿卡过期前的90天窗口期内），在I-829到期时（两年临时绿卡有效期到期之日），还是I-829得到审核时？我建议最早是I-829到期时，并且USCIS可能需要很长时间去审核I-829（截至2015年5月31日平均审核时间为13.6个月），投资人不该被要求在这么长时间里保持风险投资。一名USCIS顾问在几年前的一场华盛顿特区利益相关者会议上口头表示知道了这个问题，但之后再无口头或书面对此确认，尽管USCIS领导人在利益相关者会议上致力于制定政策。
“困难企业”必须维持就业的两年期何时结束？要维持的基础就业水平是投资时的水平，USCIS在利益相关者会议记录上说，与TEA评估一样，如果资金没有储存在监管账户，指的是投资的日期，如果资金储存在监管账户，指的是I-526的递交日期。规章要求维持就业两年，也要求在投资人的整个条件居住期内维持就业，在大多数案子中这至少要四年，在签证配额不可用的情况下更长。USCIS应当明确（如有必要，修改规章），只要投资维持了就业至少两年，那么如果在条件居住期结束前，就业水平下降，低于该水平，也不会有影响。
总结
我赞赏USCIS努力处理这些长期存在的未决问题以及在新政策生效前先发布备忘录草案以供提交意见的行动。我希望以上意见能让读者有所收获，帮助读者向USCIS提交意见。（完）
解读EB-5备忘录PM-602-0121草案(1)
解读EB-5备忘录PM-602-0121草案(2)